Bu il iyunun 21-də Milli Məclisdə Naxçıvan Muxtar Respublikasının Konstitusiyasına dəyişikliklərin edilməsi barədə Konstitusiya Qanununun layihəsi birinci oxunuşda təsdiq edilib.
Parlamentdə layihənin etirazsız və müzakirəsiz qarşılanmasından ehtimal etmək olar ki, sənəd digər oxunuşlardan da uğurlu keçərək qanuni qüvvəsini alacaq.
“Tribunat” Naxçıvan Konstitusiyasına planlaşdırılan dəyişikliklərə nəzər yetirərək onların muxtar respublikanın statusuna olan təsirlərini təhlil edib.
Təhlili təqdim edirik.
Qanun layihəsi özündə Muxtar Respublikanın idarəetməsinə mühüm təsirləri ehtiva edən dəyişikliklərdən ibarətdir. Bu dəyişiklikləri bir neçə qrupa bölmək mümkündür:
Konstitusiyanın mahiyyəti:
- Konstitusiyadan 16 mart 1921-ci il tarixli Moskva və 13 oktyabr 1921-ci il tarixli Qars beynəlxalq müqavilələri haqqında məlumat çıxarılır. Bu beynəlxalq müqavilələr Naxçıvanın müasir ərazisini müəyyənləşdirərək Azərbaycan hökuməti üçün Naxçıvanda muxtariyyətin olması barədə öhdəlik yaradır.
- Konstitusiyaya dəyişiklik Konstitusiya Qanunu ilə deyil, Qanunla həyata keçiriləcək. Bu, dəyişikliyin ixtisaslı deyil, sadə səs çoxluğu ilə həll edilməsini tənzimləyir, Konstitusiyanın redaktə edilməsini asanlaşdırır.
İcra hakimiyyəti:
- Naxçıvanın İnsan hüquqları üzrə Müvəkkili (Ombudsman) və Mərkəzi Seçki Komissiyası ləğv edilir. Güman etmək olar ki, bu strukturlar, digər orqanlarda olduğu kimi respublika səviyyəsində olan mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarına birləşdiriləcək.
- Prezidentin səlahiyyətli nümayəndəliyi institutu muxtar respublikanın əsas qanununa daxil edilir. Naxçıvan MR-in Ali Məclisinin sədri Vasif Talıbovun istefasından sonra yaradılmış və Əsasnaməsinə görə, Prezident Administrasiyasının struktur bölməsi olan Naxçıvan MR-də səlahiyyətli nümayəndəliyə konstitusion status verilir.
- Ali vəzifəli şəxs statusu ləğv edilir. MR Konstitusiyasına görə ali vəzifəli şəxs Ali Məclisin sədri olaraq, dövlətçiliyin varisliyini təmin edir, o, həm qanunverici, həm icra hakimiyyətləri sahəsində geniş səlahiyyətlərə malik idi. Bu statusun ləğv edilməsindən irəli gələn bəzi səlahiyyətlər Prezidentə keçir.
- Ali Məclisin sədrinin qəbul etdiyi aktlar qərar deyil, sərəncam olur. Bu dəyişiklik onu ehtiva edir ki, sədr hamı üçün məcburi davranış qaydalarını əks etdirən, qeyri-müəyyən subyektlər dairəsi və dəfələrlə tətbiq olunmaq üçün nəzərdə tutulmuş normativ-hüquqi akt deyil, sadəcə konkret (birdəfəlik) təşkilati, nəzarət və ya sərəncamverici tədbirlərin həyata keçirilməsi məqsədi ilə qeyri-normativ akt qəbul edə biləcək. Bu dəyişiklik Ali Məclisin sədrinin MR-in idarəçiliyində rolunun əhəmiyyətli şəkildə azalmasına səbəb olur. Ali Məclisin sədri həm icra hakimiyyəti başçısı rolundan məhrum edilir, həm də ki normayaratma fəaliyyətində rolu minimuma endirilir. Ali Məclisin sədri yalnız yerli parlament spikeri olaraq fəaliyyəti və səlahiyyətləri inzibati məsələlərlə məhdudlaşacaq.
Prezidentin Muxtar Respublikanın idarəçiliyi üzərində səlahiyyətlərinin genişləndirilməsi:
- Prezident Ali Məclisə seçkiləri təyin edir.
- Prezident Ali Məclisin sessiyalarının qapalı keçirilməsini tələb edə bilir.
- Naxçıvan MR-in Nazirlər Kabineti (NK) yalnız Prezidentin razılığı ilə istefa edə biləcək.
- Prezident Ali Məclisi buraxa biləcək.
- NK-nın iş qaydası Prezidentin razılığı ilə müəyyənləşdirilir.
- NK yeni mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarını yalnız Prezidentin razılığı ilə yarada bilir.
- MR Ali Məhkəməsinin hakimləri birbaşa Prezidentin təqdimatı ilə MM tərəfindən təyin edilir.
- Birinci instansiya məhkəmələrinə hakimləri birbaşa Prezident təyin edir.
- MR prokurorunu birbaşa Prezident təyin və azad edir.
Ali Məclis və sədrinin səlahiyyətlərinin minimallaşdırılması:
- Müharibə dövründə Ali Məclisin səlahiyyət müddəti seçkilərin keçirilməsi mümkün olana qədər uzadılır.
- Ali Məclisin sədri növbədənkənar sessiya çağıra, sessiya iclaslarını qapalı keçirmək tələbi ilə çıxış edə bilmir.
- Ali Məclis, 31 deputatının tələbi ilə buraxıla bilər.
- Ali Məclisin sədri deputatları mandatlarından məhrumetmə səlahiyyətini itirir.
- NK-nın Ali Məclisə tabeçiliyi ləğv edilir. Bu, ali vəzifəli şəxs statusunun ləğvi ilə əlaqədardır.
Bu cür dəyişikliklərin təklif edilməsi İkinci Qarabağ müharibəsindən sonra aparılan və yaxud da aparılması nəzərdə tutulan inzibati islahatlarla əlaqələndirilir. 2021-ci ildə Qarabağın inzibati rayonlarında Prezidentin xüsusi nümayəndəliklərinin təsis edilməsi hökumət dairələrində mövcud inzibati strukturun səmərəliliyi barədə suallar doğurmağa başladı. Xüsusi nümayəndəliklər, forma və səlahiyyətinə görə, səlahiyyətli nümayəndəliklərə bənzəyərək daha çox təftiş və məşvərət funksiyalarını daşıyırlar. Yerli icra hakimiyyətlərinin səlahiyyət dairəsinin daha geniş və Prezident Administrasiyasının struktur bölməsi olmasa da, tabeçilik münasibətlərinin mövcudluğu nümayəndəliklər institutunun yaradılmasının zəruriyyəti haqqında suallar doğurur.
Lakin iki faktı konstatasiya etmək mümkündür, inzibati idarəetmədə yerli icra hakimiyyətləri başçılarına nisbətdə nümayəndələrin rolu daha qabarıqdır və bu cür dəyişikliklər ölkədə inzibati islahatların aparılması müzakirələri ilə müşayiət olunur. Naxçıvanın nümunəsində isə inzibati islahatlar ya muxtariyyət statusunun dəyişdirilməsi, ya da ümumiyyətlə ləğv edilməsi barədə polemikalara yol açdı.
MR Konstitusiyasının 50-ci maddəsinə əsasən, Konstitusiya dəyişiklikləri Milli Məclisə təqdim edilməmişdən əvvəl Ali Məclisdə 45 deputatın 35-nin səs çoxluğu ilə iki səsvermədən keçməlidir. Ali Məclisdə müzakirələrin yerli və respublika səviyyəli media tərəfindən işıqlandırılmamasına baxmayaraq, gündəlikdən sezmək mümkündür ki, qanun layihəsi konstitusion tələblərə əsasən iki səsvermədən keçib. Milli Məclisdə qanun layihəsinin müzakirəsi zamanı deputatlar bu addımı idarəetmədə səmərəliliyin artması və Naxçıvanda islahatların aparıla bilinməsi ilə əsaslandırıb. Naxçıvan Konsitusiyasının 50-ci maddəsində qeyd edilir ki, dəyişikliklər barədə iki səsvermə arasında 3 ay fərq olmalıdır, ona görə də iddia etmək olar ki, ən azından bu ilin fevralından artıq rəsmi səviyyədə müzakirə aparılıb. Bu barədə medianın yalnız Konstitusiya Qanunu layihəsinin Milli Məclisə göndərildiyi anda məlumat verməsi ictimai müzakirənin olmamasını və dəyişikliklərin qapalı rejimdə aparılmasını deməyə əsas verir. Deputatların üstüörtülü çıxışlarla çatdırmaq istədiyi əsas ismarıcın icra hakimiyyətinin mərkəzləşdirilməsi olduğunu iddia etmək olar.
Təklif edən dəyişiklikləri aşağıdakı kimi xülasələşdirmək mümkündür:
- Naxçıvanın muxtariyyəti ilə bağlı beynəlxalq qarantiyaların çıxarılması və dəyişiklik qaydalarının daha da asanlaşdırılması Naxçıvanın muxtar statusunun formallıq üçün olması və gələcəkdə də dəyişikliyə məruz qalacağı barədə gözləntilər yaradır. Naxçıvan Konstitusiyası Azərbaycan Respublikasının Konstitusiya Qanunu ilə təsdiqlənir. Konstitusiya Qanunu ilə təsdiq edilən sənədə Qanunla dəyişiklik edilməsi “Normativ hüquqi aktlar haqqında” Qanunun normayaratma üçün təyin etdiyi mütənasiblik prinsipinə ziddir.
- MR-in suverenliyindən irəli gələn icra hakimiyyətinin səlahiyyətlərinin azaldılması tendensiyası göz qabağındadır. Bu, həm Konstitusiyada adı çəkilən muxtar icra hakimiyyəti orqanlarının, ali vəzifəli şəxs statusunun ləğvi, ali vəzifəli şəxs statusunun ləğvindən doğan səbəblərə görə Prezidentin səlahiyyətlərinin genişləndirilməsi və onun səlahiyyətli nümayəndəlik statusunun konstitusion xarakter almasında sezilir. Muxtar respublikanın icra aparatı mərkəzləşdirilməyə məruz qalaraq suverenliyinin bir çox əlamətlərini itirmiş olur və bəzi aspektlərdə idarəedilməsinə görə ölkənin digər inzibati bölgü subyektlərinə bənzəyir.
- Muxtariyyətin suverenliyinə daha bir zərbə qanunverici orqan olan Ali Məclisin səlahiyyətində baş verən dəyişikliklərdir. Buna həmçinin, Ali Məclisin sədri olan ali vəzifəli şəxs statusunun ləğv edilməsi də təsir edir. MR NK-nın Ali Məclisə tabeçiliyi Konstitusiyadan çıxarılır, Ali Məclis Prezident tərəfindən buraxıla biləcək.
Respublika Konstitusiyasının 7-ci maddəsinə əsasən, Azərbaycan unitar respublika olsa da, tərkibində muxtar dövlətin olması unikal praktika deyil və belə nümunələrə bir çox dövlətlərin təcrübəsində rast gəlmək mümkündür. Konstitusiyanın 8-ci fəsili bütövlükdə Naxçıvanın statusu və ondan irəli gələn məsələlərə həsr olunaraq muxtariyyətin sərhədlərini bəlli edir.
Naxçıvan nümunəsindən fərqli olaraq, unitar respublikalarda mövcud olan muxtar strukturlar bir çox hallarda həmin ərazidə yaşayan etnik-milli azlıqların hüquq və mənafelərinin qorunmasından irəli gəlir. Bu cür hallara Moldovada Qaqauziyanı, Finlandiyada Aland adalarını, Tanzaniyada Zənzibarı misal göstərmək mümkündür. Naxçıvanın muxtariyyəti 20-ci əsrin başlanğıcında Türkiyə və Rusiya arasında mövcud olan hərc-mərcliyin aradan qaldırılması üçün nəzərdə tutulmuş qarantiyalardan biri idi. 1921-ci ildə Türkiyə və Sovet Cənubi Qafqaz respublikaları arasında imzalanmış Qars müqaviləsinin 5-ci bəndi Naxçıvanın muxtar ərazi olmasını nəzərdə tutur. Yuxarıda qeyd edilmiş muxtar regionlardan fərqli olaraq Naxçıvan homogen demoqrafik struktura malikdir və onun statusu tarixi-siyasi kontekstdən irəli gəlir. Buna görə, müqayisə üçün müqəddəratı eyni müqavilə ilə həll edilən Acarıstan nümunəsinə nəzər yetirmək olar.
Acarıstan Gürcüstan Respublikasının ərazisində yerləşən muxtar respublikadır. Ərazisində gürcülərin subetnik qrupu olan acarlar yaşayırlar. Gürcüstan Respublikasının Konstitusiyasının 7.2-ci maddəsinə əsasən, Acarıstanın statusu Gürcüstan Respublikasının Konstitusiya Qanunu ilə müəyyən edilir. 2004-cü ildə Gürcüstan Respublikasının “Acarıstan Muxtar Respublikasının statusu haqqında” Konstitusiya Qanunu qəbul edilməmişdən əvvəl qanun layihəsi rəy üçün Qanundan demokratiyaya doğru Avropa Komissiyasına (Venesiya Komissiyasına) göndərildi. Ümumilikdə, rəyçilərin layihəyə dair fikirləri pozitiv olsa da, rəydə vurğulanmış bəzi məqamlar Naxçıvanda təklif edilən dəyişikliklər üçün də keçərlidir.
Rəydə Konstitusiya Qanunu layihəsində Qanunda qeyd edilməmiş mərkəzi icra hakimiyyəti qurumlarının yaradılmasına qadağa, qeyd edilməyən qurumların respublika səviyyəli mərkəzi icra hakimiyyəti qurumlarına tabe olması praktikası tənqidə məruz qalıb. Komissiya bildirib ki, icra hakimiyyəti qurumlarının strukturunun bəlli edilməsi və onların fəaliyyəti muxtar regionun özünə həvalə edilməlidir (bax, §9, 27-28). Bu səbəbdən Naxçıvan Konstitusiyasına təklif edilən dəyişikliklərdə Naxçıvanın suverenliyinin azalmasını ehtiva edilən dəyişikliklər – mərkəzi icra hakimiyyəti qurumlarının ləğvi, Prezidentin səlahiyyətlərinin genişləndirilməsi muxtariyyət prinsipinə ziddiyət təşkil edir.
Rəydə vurğulanan digər məqam Acarıstanın qanunverici orqanı olan Ali Şuranın tənzimlənməsinə aiddir. Komissiya Prezidentin Ali Şuraya seçkiləri təyin etməsini ehtiva edən müddəanı “təəccüblü” adlandırıb (bax, §19). Habelə, Komissiya Respublika parlamentinin razılığı olmadan, “qanunverici effektivliyin” təmin edilməsi üçün Prezidentə Ali Şuranın buraxılması səlahiyyətinin verilməsinə dair “heç bir əsas mövcud olmadığını” bildirib (§30). Naxçıvan Konstitusiyasına təklif olunan dəyişikliklərdə Prezidentin Ali Məclisə seçkilər təyin etməsi və Məclisi buraxa bilməsi səlahiyyətləri də Naxçıvanın muxtariyyətinə əsassız müdaxilə kimi qiymətləndirilməlidir.
Maraqlıdır ki, Venesiya Komissiyasının mandatından irəli gələrək Milli Məclisin bu Qanun layihəsini rəy vermək üçün Komissiyaya göndərməsi zəruri olsa da, layihənin Komissiyaya göndərilib-göndərilməməsi barədə açıq resurslarda heç bir məlumat mövcud deyil.
Naxçıvan kimi muxtar statusu beynəlxalq razılaşma ilə təyin edilən daha bir region Finlandiya Respublikasında yerləşən Aland adalarıdlr. Aland adaları Finlandiyada isveçlilərin çoxluq olduğu muxtar vilayətdir. Adaların bu statusu Birləşmiş Millətlər Təşkilatının sələfi olan Millətlər Liqasının 1921-ci ildə razılaşdırdığı müqavilə əsasında müəyyən edilib. Bu müqavilə, Qars müqaviləsindən fərqli olaraq muxtariyyəti daha geniş şəkildə tənzimləyərək muxtariyyətdən irəli gələn qarantiyaları qeyd edib. Müqavilənin tətbiq olunmasını təmin edən qanunvericilik aktı – Aland Muxtariyyəti haqqında Qanun muxtar region üçün icra, qanunverici və məhkəmə hakimiyyəti sahəsində əhatəli səlahiyyətləri ehtiva edir. İlk dəfə 1920-ci ildə qəbul edilən bu Qanun cəmi iki dəfə, 1951 və 1993-cü ildə redaktəyə məruz qalıb. Müqayisə üçün, Naxçıvan Konstitusiyasının mətni düz 5 dəfə, 2005, 2006, 2010, 2011 və 2018-ci illərdə dəyişikliyə məruz qalıb. Bu redaksiyalar, hazırda təklif olunan dəyişikliklərdən fərqli olaraq Muxtar Respublikanın Ali Məhkəməsinə konstitusion qaydada müraciətlərin edilməsi, yerli insan hüquqları üzrə müvəkkil (ombudsman) və Mərkəzi Seçki Komissiyasının təsis edilməsi kimi muxtariyyətin genişləndirilməsi istiqamətində və bəzi kosmetik dəyişikliklər məzmununda olub.
Naxçıvanın indiki sərhədlərini və statusunu ilk dəfə qeyd edən sənəd məhz Moskva və Qars müqavilələri olub. Müstəqilliyin bərpa olunmasına qədər bu beynəlxalq sənədlər rəhbər tutularaq Naxçıvan muxtar respublika statusuna malik olub. Müasir Azərbaycan Respublikasının qurulması üçün təməl olan “Azərbaycan Respublikasının dövlət müstəqilliyini bərpa etmək haqqında” Bəyannamə və “Azərbaycan Respublikasının dövlət müstəqilliyi haqqında” Konstitusiya Aktında Azərbaycan Respublikasının 1918-1920-ci illərdə mövcud olmuş Azərbaycan Xalq Cümhuriyyətinin varisi olmasına baxmayaraq, bu beynəlxalq müqavilələr Azərbaycan Respublikası üçün məcburi xarakter daşıyırdı. İndiki redaksiyada bu müqavilələrə istinadların çıxarılması muxtariyyətin mövcud olmasının əsasının da “itməsinə” gətirib çıxarır.
Ali Məclisin rəsmi internet səhifəsinə daxil olduqda eks-prezident Heydər Əliyevdən belə bir sitat görmək mümkündür: “Naxçıvanın muxtariyyəti tarixi nailiyyətdir, biz bunu qoruyub saxlamalıyıq”. Lakin görünən budur ki, Naxçıvanın muxtariyyəti bu dəyişikliklərin qəbul edilməsindən sonra yalnız kağız üzərində qalacaq. Təklif olunan dəyişikliklər Naxçıvanın muxtar respublika kimi suverenliyinə xələl gətirərək ona həvalə edilmiş səlahiyyətlərin ciddi şəkildə azalmasına səbəb olur.
Respublika Konstitusiyasına edilən dəyişikliklər (bu barədə daha ətraflı keçmiş təhlillərimizin birində oxuya bilərsiniz) Azərbaycanda hakimiyyət bölgüsündə balansı icra hakimiyyətinin xeyrinə dəyişərək ölkədə super-prezident institutunun yaranmasına səbəb olub. Naxçıvan Konstitusiyasına təklif edən dəyişikliklər, muxtar respublikanın suverenliyini azaldaraq, icra hakimiyyətinin sərt mərkəzləşməsinin davamı kimi təfsir edilməlidir. Qanun layihəsinin müzakirəsində iştirak edən deputatların fikirləri də bu cür qənaəti bilavasitə təsdiq etmiş olur.
Digər tərəfdən, əgər həqiqətən də deputatların iddia etdiyi kimi bu dəyişikliklər dövrün tarixi-siyasi tələblərindən irəli gəlirsə, yenə Naxçıvanın muxtariyyət statusunun təyin edilməsi üçün yarımçıq həll kimi görsənir. Naxçıvanın muxtariyyət statusu beynəlxalq hüquq və Respublika Konstitusiyasından irəli gəlir. Muxtariyyətin gələcək statusunun həll edilməsi, yəni qalması və ya ləğv edilməsi üçün geniş ictimai müzakirə və konstitusion referendum tələb olunur. Halbuki, təklif olunan dəyişikliklər nə Naxçıvanın muxtariyyətini ləğv edir, nə də ki bu muxtariyyəti saxlayaraq suverenlikdən yararlanması üçün real qarantiyaları təsbit edir. Bu addım gələcəkdə kolliziyalara yol aça bilər.
“Tribunat” bu qənaətə gəlir ki, Naxçıvan Muxtar Respublikasının Konstitusiyasına edilən dəyişikliklər muxtariyyət statusundan irəli gələn suverenlik prinsiplərinə zidddir və əhəmiyyətli qarantiyaları aradan qaldırır. Bu dəyişikliklər artıq zədələnmiş hakimiyyətlər bölgüsü prinsipləri çərçivəsində icra hakimiyyətinin timsalında prezidentin onsuz da kifayət qədər geniş olan səlahiyyətlərini daha da artırmış olur və hakimiyyət balansına geridönməz mənfi təsir göstərir. Təklif olunan dəyişikliklər üçün yetərli əsaslandırma yoxdur və bu, unitar dövlətlərdə muxtar regionların tənzimlənməsinin qabaqcıl praktikası ilə ziddiyət təşkil edir.
Layihə bir neçə gün öncə sonuncu, üçüncü oxunuşda parlamentdə qəbul edilib.
Konstitusiya dəyişiklikləri Naxçıvanın suverenlik prinsiplərinə ziddir? – Təhlil
Bu il iyunun 21-də Milli Məclisdə Naxçıvan Muxtar Respublikasının Konstitusiyasına dəyişikliklərin edilməsi barədə Konstitusiya Qanununun layihəsi birinci oxunuşda təsdiq edilib.
Parlamentdə layihənin etirazsız və müzakirəsiz qarşılanmasından ehtimal etmək olar ki, sənəd digər oxunuşlardan da uğurlu keçərək qanuni qüvvəsini alacaq.
“Tribunat” Naxçıvan Konstitusiyasına planlaşdırılan dəyişikliklərə nəzər yetirərək onların muxtar respublikanın statusuna olan təsirlərini təhlil edib.
Təhlili təqdim edirik.
Qanun layihəsi özündə Muxtar Respublikanın idarəetməsinə mühüm təsirləri ehtiva edən dəyişikliklərdən ibarətdir. Bu dəyişiklikləri bir neçə qrupa bölmək mümkündür:
Konstitusiyanın mahiyyəti:
Konstitusiyadan 16 mart 1921-ci il tarixli Moskva və 13 oktyabr 1921-ci il tarixli Qars beynəlxalq müqavilələri haqqında məlumat çıxarılır. Bu beynəlxalq müqavilələr Naxçıvanın müasir ərazisini müəyyənləşdirərək Azərbaycan hökuməti üçün Naxçıvanda muxtariyyətin olması barədə öhdəlik yaradır.
Konstitusiyaya dəyişiklik Konstitusiya Qanunu ilə deyil, Qanunla həyata keçiriləcək. Bu, dəyişikliyin ixtisaslı deyil, sadə səs çoxluğu ilə həll edilməsini tənzimləyir, Konstitusiyanın redaktə edilməsini asanlaşdırır.
İcra hakimiyyəti:
Naxçıvanın İnsan hüquqları üzrə Müvəkkili (Ombudsman) və Mərkəzi Seçki Komissiyası ləğv edilir. Güman etmək olar ki, bu strukturlar, digər orqanlarda olduğu kimi respublika səviyyəsində olan mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarına birləşdiriləcək.
Prezidentin səlahiyyətli nümayəndəliyi institutu muxtar respublikanın əsas qanununa daxil edilir. Naxçıvan MR-in Ali Məclisinin sədri Vasif Talıbovun istefasından sonra yaradılmış və Əsasnaməsinə görə, Prezident Administrasiyasının struktur bölməsi olan Naxçıvan MR-də səlahiyyətli nümayəndəliyə konstitusion status verilir.
Ali vəzifəli şəxs statusu ləğv edilir. MR Konstitusiyasına görə ali vəzifəli şəxs Ali Məclisin sədri olaraq, dövlətçiliyin varisliyini təmin edir, o, həm qanunverici, həm icra hakimiyyətləri sahəsində geniş səlahiyyətlərə malik idi. Bu statusun ləğv edilməsindən irəli gələn bəzi səlahiyyətlər Prezidentə keçir.
Ali Məclisin sədrinin qəbul etdiyi aktlar qərar deyil, sərəncam olur. Bu dəyişiklik onu ehtiva edir ki, sədr hamı üçün məcburi davranış qaydalarını əks etdirən, qeyri-müəyyən subyektlər dairəsi və dəfələrlə tətbiq olunmaq üçün nəzərdə tutulmuş normativ-hüquqi akt deyil, sadəcə konkret (birdəfəlik) təşkilati, nəzarət və ya sərəncamverici tədbirlərin həyata keçirilməsi məqsədi ilə qeyri-normativ akt qəbul edə biləcək. Bu dəyişiklik Ali Məclisin sədrinin MR-in idarəçiliyində rolunun əhəmiyyətli şəkildə azalmasına səbəb olur. Ali Məclisin sədri həm icra hakimiyyəti başçısı rolundan məhrum edilir, həm də ki normayaratma fəaliyyətində rolu minimuma endirilir. Ali Məclisin sədri yalnız yerli parlament spikeri olaraq fəaliyyəti və səlahiyyətləri inzibati məsələlərlə məhdudlaşacaq.
Prezidentin Muxtar Respublikanın idarəçiliyi üzərində səlahiyyətlərinin genişləndirilməsi:
Prezident Ali Məclisə seçkiləri təyin edir.
Prezident Ali Məclisin sessiyalarının qapalı keçirilməsini tələb edə bilir.
Naxçıvan MR-in Nazirlər Kabineti (NK) yalnız Prezidentin razılığı ilə istefa edə biləcək.
Prezident Ali Məclisi buraxa biləcək.
NK-nın iş qaydası Prezidentin razılığı ilə müəyyənləşdirilir.
NK yeni mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarını yalnız Prezidentin razılığı ilə yarada bilir.
MR Ali Məhkəməsinin hakimləri birbaşa Prezidentin təqdimatı ilə MM tərəfindən təyin edilir.
Birinci instansiya məhkəmələrinə hakimləri birbaşa Prezident təyin edir.
MR prokurorunu birbaşa Prezident təyin və azad edir.
Ali Məclis və sədrinin səlahiyyətlərinin minimallaşdırılması:
Müharibə dövründə Ali Məclisin səlahiyyət müddəti seçkilərin keçirilməsi mümkün olana qədər uzadılır.
Ali Məclisin sədri növbədənkənar sessiya çağıra, sessiya iclaslarını qapalı keçirmək tələbi ilə çıxış edə bilmir.
Ali Məclis, 31 deputatının tələbi ilə buraxıla bilər.
Ali Məclisin sədri deputatları mandatlarından məhrumetmə səlahiyyətini itirir.
NK-nın Ali Məclisə tabeçiliyi ləğv edilir. Bu, ali vəzifəli şəxs statusunun ləğvi ilə əlaqədardır.
Bu cür dəyişikliklərin təklif edilməsi İkinci Qarabağ müharibəsindən sonra aparılan və yaxud da aparılması nəzərdə tutulan inzibati islahatlarla əlaqələndirilir. 2021-ci ildə Qarabağın inzibati rayonlarında Prezidentin xüsusi nümayəndəliklərinin təsis edilməsi hökumət dairələrində mövcud inzibati strukturun səmərəliliyi barədə suallar doğurmağa başladı. Xüsusi nümayəndəliklər, forma və səlahiyyətinə görə, səlahiyyətli nümayəndəliklərə bənzəyərək daha çox təftiş və məşvərət funksiyalarını daşıyırlar. Yerli icra hakimiyyətlərinin səlahiyyət dairəsinin daha geniş və Prezident Administrasiyasının struktur bölməsi olmasa da, tabeçilik münasibətlərinin mövcudluğu nümayəndəliklər institutunun yaradılmasının zəruriyyəti haqqında suallar doğurur.
Lakin iki faktı konstatasiya etmək mümkündür, inzibati idarəetmədə yerli icra hakimiyyətləri başçılarına nisbətdə nümayəndələrin rolu daha qabarıqdır və bu cür dəyişikliklər ölkədə inzibati islahatların aparılması müzakirələri ilə müşayiət olunur. Naxçıvanın nümunəsində isə inzibati islahatlar ya muxtariyyət statusunun dəyişdirilməsi, ya da ümumiyyətlə ləğv edilməsi barədə polemikalara yol açdı.
MR Konstitusiyasının 50-ci maddəsinə əsasən, Konstitusiya dəyişiklikləri Milli Məclisə təqdim edilməmişdən əvvəl Ali Məclisdə 45 deputatın 35-nin səs çoxluğu ilə iki səsvermədən keçməlidir. Ali Məclisdə müzakirələrin yerli və respublika səviyyəli media tərəfindən işıqlandırılmamasına baxmayaraq, gündəlikdən sezmək mümkündür ki, qanun layihəsi konstitusion tələblərə əsasən iki səsvermədən keçib. Milli Məclisdə qanun layihəsinin müzakirəsi zamanı deputatlar bu addımı idarəetmədə səmərəliliyin artması və Naxçıvanda islahatların aparıla bilinməsi ilə əsaslandırıb. Naxçıvan Konsitusiyasının 50-ci maddəsində qeyd edilir ki, dəyişikliklər barədə iki səsvermə arasında 3 ay fərq olmalıdır, ona görə də iddia etmək olar ki, ən azından bu ilin fevralından artıq rəsmi səviyyədə müzakirə aparılıb. Bu barədə medianın yalnız Konstitusiya Qanunu layihəsinin Milli Məclisə göndərildiyi anda məlumat verməsi ictimai müzakirənin olmamasını və dəyişikliklərin qapalı rejimdə aparılmasını deməyə əsas verir. Deputatların üstüörtülü çıxışlarla çatdırmaq istədiyi əsas ismarıcın icra hakimiyyətinin mərkəzləşdirilməsi olduğunu iddia etmək olar.
Təklif edən dəyişiklikləri aşağıdakı kimi xülasələşdirmək mümkündür:
Naxçıvanın muxtariyyəti ilə bağlı beynəlxalq qarantiyaların çıxarılması və dəyişiklik qaydalarının daha da asanlaşdırılması Naxçıvanın muxtar statusunun formallıq üçün olması və gələcəkdə də dəyişikliyə məruz qalacağı barədə gözləntilər yaradır. Naxçıvan Konstitusiyası Azərbaycan Respublikasının Konstitusiya Qanunu ilə təsdiqlənir. Konstitusiya Qanunu ilə təsdiq edilən sənədə Qanunla dəyişiklik edilməsi “Normativ hüquqi aktlar haqqında” Qanunun normayaratma üçün təyin etdiyi mütənasiblik prinsipinə ziddir.
MR-in suverenliyindən irəli gələn icra hakimiyyətinin səlahiyyətlərinin azaldılması tendensiyası göz qabağındadır. Bu, həm Konstitusiyada adı çəkilən muxtar icra hakimiyyəti orqanlarının, ali vəzifəli şəxs statusunun ləğvi, ali vəzifəli şəxs statusunun ləğvindən doğan səbəblərə görə Prezidentin səlahiyyətlərinin genişləndirilməsi və onun səlahiyyətli nümayəndəlik statusunun konstitusion xarakter almasında sezilir. Muxtar respublikanın icra aparatı mərkəzləşdirilməyə məruz qalaraq suverenliyinin bir çox əlamətlərini itirmiş olur və bəzi aspektlərdə idarəedilməsinə görə ölkənin digər inzibati bölgü subyektlərinə bənzəyir.
Muxtariyyətin suverenliyinə daha bir zərbə qanunverici orqan olan Ali Məclisin səlahiyyətində baş verən dəyişikliklərdir. Buna həmçinin, Ali Məclisin sədri olan ali vəzifəli şəxs statusunun ləğv edilməsi də təsir edir. MR NK-nın Ali Məclisə tabeçiliyi Konstitusiyadan çıxarılır, Ali Məclis Prezident tərəfindən buraxıla biləcək.
Respublika Konstitusiyasının 7-ci maddəsinə əsasən, Azərbaycan unitar respublika olsa da, tərkibində muxtar dövlətin olması unikal praktika deyil və belə nümunələrə bir çox dövlətlərin təcrübəsində rast gəlmək mümkündür. Konstitusiyanın 8-ci fəsili bütövlükdə Naxçıvanın statusu və ondan irəli gələn məsələlərə həsr olunaraq muxtariyyətin sərhədlərini bəlli edir.
Naxçıvan nümunəsindən fərqli olaraq, unitar respublikalarda mövcud olan muxtar strukturlar bir çox hallarda həmin ərazidə yaşayan etnik-milli azlıqların hüquq və mənafelərinin qorunmasından irəli gəlir. Bu cür hallara Moldovada Qaqauziyanı, Finlandiyada Aland adalarını, Tanzaniyada Zənzibarı misal göstərmək mümkündür. Naxçıvanın muxtariyyəti 20-ci əsrin başlanğıcında Türkiyə və Rusiya arasında mövcud olan hərc-mərcliyin aradan qaldırılması üçün nəzərdə tutulmuş qarantiyalardan biri idi. 1921-ci ildə Türkiyə və Sovet Cənubi Qafqaz respublikaları arasında imzalanmış Qars müqaviləsinin 5-ci bəndi Naxçıvanın muxtar ərazi olmasını nəzərdə tutur. Yuxarıda qeyd edilmiş muxtar regionlardan fərqli olaraq Naxçıvan homogen demoqrafik struktura malikdir və onun statusu tarixi-siyasi kontekstdən irəli gəlir. Buna görə, müqayisə üçün müqəddəratı eyni müqavilə ilə həll edilən Acarıstan nümunəsinə nəzər yetirmək olar.
Acarıstan Gürcüstan Respublikasının ərazisində yerləşən muxtar respublikadır. Ərazisində gürcülərin subetnik qrupu olan acarlar yaşayırlar. Gürcüstan Respublikasının Konstitusiyasının 7.2-ci maddəsinə əsasən, Acarıstanın statusu Gürcüstan Respublikasının Konstitusiya Qanunu ilə müəyyən edilir. 2004-cü ildə Gürcüstan Respublikasının “Acarıstan Muxtar Respublikasının statusu haqqında” Konstitusiya Qanunu qəbul edilməmişdən əvvəl qanun layihəsi rəy üçün Qanundan demokratiyaya doğru Avropa Komissiyasına (Venesiya Komissiyasına) göndərildi. Ümumilikdə, rəyçilərin layihəyə dair fikirləri pozitiv olsa da, rəydə vurğulanmış bəzi məqamlar Naxçıvanda təklif edilən dəyişikliklər üçün də keçərlidir.
Rəydə Konstitusiya Qanunu layihəsində Qanunda qeyd edilməmiş mərkəzi icra hakimiyyəti qurumlarının yaradılmasına qadağa, qeyd edilməyən qurumların respublika səviyyəli mərkəzi icra hakimiyyəti qurumlarına tabe olması praktikası tənqidə məruz qalıb. Komissiya bildirib ki, icra hakimiyyəti qurumlarının strukturunun bəlli edilməsi və onların fəaliyyəti muxtar regionun özünə həvalə edilməlidir (bax, §9, 27-28). Bu səbəbdən Naxçıvan Konstitusiyasına təklif edilən dəyişikliklərdə Naxçıvanın suverenliyinin azalmasını ehtiva edilən dəyişikliklər – mərkəzi icra hakimiyyəti qurumlarının ləğvi, Prezidentin səlahiyyətlərinin genişləndirilməsi muxtariyyət prinsipinə ziddiyət təşkil edir.
Rəydə vurğulanan digər məqam Acarıstanın qanunverici orqanı olan Ali Şuranın tənzimlənməsinə aiddir. Komissiya Prezidentin Ali Şuraya seçkiləri təyin etməsini ehtiva edən müddəanı “təəccüblü” adlandırıb (bax, §19). Habelə, Komissiya Respublika parlamentinin razılığı olmadan, “qanunverici effektivliyin” təmin edilməsi üçün Prezidentə Ali Şuranın buraxılması səlahiyyətinin verilməsinə dair “heç bir əsas mövcud olmadığını” bildirib (§30). Naxçıvan Konstitusiyasına təklif olunan dəyişikliklərdə Prezidentin Ali Məclisə seçkilər təyin etməsi və Məclisi buraxa bilməsi səlahiyyətləri də Naxçıvanın muxtariyyətinə əsassız müdaxilə kimi qiymətləndirilməlidir.
Maraqlıdır ki, Venesiya Komissiyasının mandatından irəli gələrək Milli Məclisin bu Qanun layihəsini rəy vermək üçün Komissiyaya göndərməsi zəruri olsa da, layihənin Komissiyaya göndərilib-göndərilməməsi barədə açıq resurslarda heç bir məlumat mövcud deyil.
Naxçıvan kimi muxtar statusu beynəlxalq razılaşma ilə təyin edilən daha bir region Finlandiya Respublikasında yerləşən Aland adalarıdlr. Aland adaları Finlandiyada isveçlilərin çoxluq olduğu muxtar vilayətdir. Adaların bu statusu Birləşmiş Millətlər Təşkilatının sələfi olan Millətlər Liqasının 1921-ci ildə razılaşdırdığı müqavilə əsasında müəyyən edilib. Bu müqavilə, Qars müqaviləsindən fərqli olaraq muxtariyyəti daha geniş şəkildə tənzimləyərək muxtariyyətdən irəli gələn qarantiyaları qeyd edib. Müqavilənin tətbiq olunmasını təmin edən qanunvericilik aktı – Aland Muxtariyyəti haqqında Qanun muxtar region üçün icra, qanunverici və məhkəmə hakimiyyəti sahəsində əhatəli səlahiyyətləri ehtiva edir. İlk dəfə 1920-ci ildə qəbul edilən bu Qanun cəmi iki dəfə, 1951 və 1993-cü ildə redaktəyə məruz qalıb. Müqayisə üçün, Naxçıvan Konstitusiyasının mətni düz 5 dəfə, 2005, 2006, 2010, 2011 və 2018-ci illərdə dəyişikliyə məruz qalıb. Bu redaksiyalar, hazırda təklif olunan dəyişikliklərdən fərqli olaraq Muxtar Respublikanın Ali Məhkəməsinə konstitusion qaydada müraciətlərin edilməsi, yerli insan hüquqları üzrə müvəkkil (ombudsman) və Mərkəzi Seçki Komissiyasının təsis edilməsi kimi muxtariyyətin genişləndirilməsi istiqamətində və bəzi kosmetik dəyişikliklər məzmununda olub.
Naxçıvanın indiki sərhədlərini və statusunu ilk dəfə qeyd edən sənəd məhz Moskva və Qars müqavilələri olub. Müstəqilliyin bərpa olunmasına qədər bu beynəlxalq sənədlər rəhbər tutularaq Naxçıvan muxtar respublika statusuna malik olub. Müasir Azərbaycan Respublikasının qurulması üçün təməl olan “Azərbaycan Respublikasının dövlət müstəqilliyini bərpa etmək haqqında” Bəyannaməvə “Azərbaycan Respublikasının dövlət müstəqilliyi haqqında” Konstitusiya Aktında Azərbaycan Respublikasının 1918-1920-ci illərdə mövcud olmuş Azərbaycan Xalq Cümhuriyyətinin varisi olmasına baxmayaraq, bu beynəlxalq müqavilələr Azərbaycan Respublikası üçün məcburi xarakter daşıyırdı. İndiki redaksiyada bu müqavilələrə istinadların çıxarılması muxtariyyətin mövcud olmasının əsasının da “itməsinə” gətirib çıxarır.
Ali Məclisin rəsmi internet səhifəsinə daxil olduqda eks-prezident Heydər Əliyevdən belə bir sitat görmək mümkündür: “Naxçıvanın muxtariyyəti tarixi nailiyyətdir, biz bunu qoruyub saxlamalıyıq”. Lakin görünən budur ki, Naxçıvanın muxtariyyəti bu dəyişikliklərin qəbul edilməsindən sonra yalnız kağız üzərində qalacaq. Təklif olunan dəyişikliklər Naxçıvanın muxtar respublika kimi suverenliyinə xələl gətirərək ona həvalə edilmiş səlahiyyətlərin ciddi şəkildə azalmasına səbəb olur.
Respublika Konstitusiyasına edilən dəyişikliklər (bu barədə daha ətraflı keçmiş təhlillərimizin birində oxuya bilərsiniz) Azərbaycanda hakimiyyət bölgüsündə balansı icra hakimiyyətinin xeyrinə dəyişərək ölkədə super-prezident institutunun yaranmasına səbəb olub. Naxçıvan Konstitusiyasına təklif edən dəyişikliklər, muxtar respublikanın suverenliyini azaldaraq, icra hakimiyyətinin sərt mərkəzləşməsinin davamı kimi təfsir edilməlidir. Qanun layihəsinin müzakirəsində iştirak edən deputatların fikirləri də bu cür qənaəti bilavasitə təsdiq etmiş olur.
Digər tərəfdən, əgər həqiqətən də deputatların iddia etdiyi kimi bu dəyişikliklər dövrün tarixi-siyasi tələblərindən irəli gəlirsə, yenə Naxçıvanın muxtariyyət statusunun təyin edilməsi üçün yarımçıq həll kimi görsənir. Naxçıvanın muxtariyyət statusu beynəlxalq hüquq və Respublika Konstitusiyasından irəli gəlir. Muxtariyyətin gələcək statusunun həll edilməsi, yəni qalması və ya ləğv edilməsi üçün geniş ictimai müzakirə və konstitusion referendum tələb olunur. Halbuki, təklif olunan dəyişikliklər nə Naxçıvanın muxtariyyətini ləğv edir, nə də ki bu muxtariyyəti saxlayaraq suverenlikdən yararlanması üçün real qarantiyaları təsbit edir. Bu addım gələcəkdə kolliziyalara yol aça bilər.
“Tribunat” bu qənaətə gəlir ki, Naxçıvan Muxtar Respublikasının Konstitusiyasına edilən dəyişikliklər muxtariyyət statusundan irəli gələn suverenlik prinsiplərinə zidddir və əhəmiyyətli qarantiyaları aradan qaldırır. Bu dəyişikliklər artıq zədələnmiş hakimiyyətlər bölgüsü prinsipləri çərçivəsində icra hakimiyyətinin timsalında prezidentin onsuz da kifayət qədər geniş olan səlahiyyətlərini daha da artırmış olur və hakimiyyət balansına geridönməz mənfi təsir göstərir. Təklif olunan dəyişikliklər üçün yetərli əsaslandırma yoxdur və bu, unitar dövlətlərdə muxtar regionların tənzimlənməsinin qabaqcıl praktikası ilə ziddiyət təşkil edir.
Layihə bir neçə gün öncə sonuncu, üçüncü oxunuşda parlamentdə qəbul edilib.
