Toplananların yeri dəyişəndə cəm dəyişmir
Azərbaycan hökuməti bələdiyyələri yenidən birləşdirib saylarını azaltmaq qərarına gəlib. Bununla bağlı “Bələdiyyələrin birgə fəaliyyəti, birləşməsi, ayrılması və ləğv edilməsi haqqında” Qanuna hələ bu ilin aprelində dəyişiklik edilib.
Yeni təşəbbüs əhalisinin sayı 3000 nəfərdən və ya ev təsərrüfatlarının sayı 1000 vahiddən az olan bələdiyyələrin birləşdirilməsini nəzərdə tutur. Şübhəsiz ki, bu, coğrafi olaraq qonşu bələdiyyələrin bazasında həyata keçiriləcək. Qanuna görə, göstərilən saydan az əhaliyə, yaxud ev təsərrüfatına malik bəzi bələdiyyələr üçün birləşmə tələbi keçərli olmaya bilər. Bu zaman onların sosial-iqtisadi vəziyyəti, tarixi və digər yerli xüsusiyyətləri nəzərə alınacaq. Amma qanunda söhbətin konkret hansı xüsusiyyətlərən getdiyi qeyd olunmayıb və görünür, mərkəzi hakimiyyət orqanlarının subyektiv yanaşmaları əsas götürüləcək.
“Bələdiyyələrin əraziləri və torpaqları haqqında” Qanuna zəruri dəyişiklik layihəsi isə parlamentə təqdim edilib. Məlumat üçün qeyd edək ki, hələ 2009-cu ildə Azərbaycanda bələdiyyələr birləşdirilmiş və yerli özünüidarə orqanlarının sayı 2705-dən 1606-ə endirilmişdi. Yəni təxminən 1100 bələdiyyə ixtisar edilmişdi. O zaman əsas arqument bu idi ki, əhalisi 500-dən az olan kiçik kənd bələdiyyələrinin fəaliyyəti effektiv deyil və resursların pərakəndliyinin, həmçinin israfının qarşısını almaq üçün daha böyük bələdiyyələrin yaradılmasına ehtiyac var. Doğrudan da, o zaman bütün bələdiyyələrin 40 faizdən çoxunin əhalisi 500 nəfərdən az olan kiçik bələdiyyələr idi.
Azərbaycanda bələdiyyələr hansı zərurətdən birləşdirilir?
Yuxarıda qeyd etdiyimiz kimi, bələdiyyələr 2009-cu ildə birləşdiriləndə əsas arqument bu idi ki, kiçik bələdiyyələrin sayı həddən artıq çoxdur və iqtisadi baxımdan onların fəaliyyəti səmərəli deyil. İndi də oxşar arqumentlər səsləndirilir. Məsələn, Milli Məclisin Regional məsələlər komitəsinin sədri Siyavuş Novruzovun mediaya açıqlamasına görə, elə yerlər var ki, 60-70 nəfər əhali yaşayır, oradakı bələdiyyələr vergi yığmaqda və digər funksiyalarını yerinə yetirməkdə çətinlik çəkirlər, bu səbəbdən də bələdiyyələrin birləşdirilməsi zəruridir. O hesab edir ki, belədə bu qurumların fəaliyyəti daha səmərəli olacaq, idarəetmə optimallaşacaq. Komitə sədri idarəetmənin necə optimallaşacağına dair əsaslandırılmış arqumetlərini səsləndirməsə də, onun dediklərindən belə nəticə çıxarmaq olar ki, əhalisi az olan bələdiyyələr idarəçilik üçün peşəkar kadrlar tapmaqda çətinlik çəkir, sayca çox bələdiyyə inzibati xərcləri də artırır və əmlakdan səmərəsiz istifadəyə səbəb olur.
Amma burda bir neçə vacib nüans var. Əvvəla, 2009-cu ildəki birləşmədən sonra əhalisi az olan bələdiyyələrin sayı minimuma enib. Hazırda bütün bələdiyyələrin cəmi 11,5 faizinin (ümumilikdə 183 bələdiyyə) əhalisi 1000 nəfərdən, 2,9 faizinin (46 bələdiyyə) əhalisi 500 nəfərdən azdır; 65 faizinin (1045 bələdiyyə) əhalisi 1000-5000 nəfər təşkil edir, 23,5 faizinin (380-ə yaxın) əhalisi 5000 nəfərdən çoxdur.
İkincisi, kiçik bələdiyyələrin sayı elə də çox deyil, artıq 15 ildir ki, orta və böyük bələdiyyələr üstünlük təşkil edir. Lakin hökumət ilk birləşmənin nəticələrini analiz etmədən, burdan çıxarılan dərsləri öyrənmədən yeni bir birləşməyə gedir. İstənilən islahat xarakterli addımın məqsədi, hədəfləri və faydaları mütləq aydın yazılmış bir strategiya sənədində əksini tapmalıdır. Həm də bu sənəd bütün maraqlı tərəflərin (dövlət qurumlarının, bələdiyyələrin, vətəndaş cəmiyyəti təmsilçilərinin, icma fəallarının) iştirakı ilə geniş müzakirə edilməldir.
Nəhayət, birləşməsi nəzərdə tutulan nisbətən kiçik bələdiyyələrin xərcləri onsuz da böyük deyil və hətta 3-4 kiçik kənd bələdiyyəsinin yenidən birləşdirilməsi də 1 bələdiyyəyə düşən orta xərcləri onun ehtiyaclarını ödəyəcək səviyyəyə çatdırmayacaq. Məsələn, 2023-cü ildə ölkə üzrə bütün bələdiyyə xərclərinin həcmi 52,8 milyon manat olub, həmin xərclərin təxminən 42 faizi (22,3 milyon manat) Bakı, Sumqayıt, Mingəçevir, Gəncə və Şirvan şəhərlərinin, həmçinin Abşeron rayonun payına düşüb. Halbuki bu inzibati ərazi vahidələrində fəaliyyət göstərən bələdiyyələr ölkə üzrə mövcud olanların heç 5 faizi (75 bələdiyyə) də deyil. Bu qurumları saymasaq, yerdə qalan 1531 bələdiyyənin 2023-cü il üzrə illik büdcə xərcləri ümumilikdə 30,5 milyon manat və ya bir bələdiyyə üzrə 20 min manata yaxın olub. Ayrı-ayrı rayonlar üzrə bu göstərici daha aşağıdır. Məsələn, 1 bələdiyyəyə düşən orta illik büdcə xərci Qobustan rayonunda 5600 manat (aylıq 500 manatdan az), Daşkəsəndə 5500 manat (aylıq 500 manta yaxın), Goranboyda 8000 manat (aylıq 700 manatdan az), Lerikdə 2200 manat (aylıq 200 manatdan az) təşkil edib.
Aylıq 300-500 manat gəlir və xərci olan 3, hətta 4 bələdiyyə birləşdirilsə belə, bu, aylıq 1500-2000 manatlıq büdcə xərci və cəmi 3-4 işçisi olan bələdiyyə aparatının heç inzibati xərclərini də ödəməyə imkan verməyəcək. Halbuki bələdiyyələr yerli əhəmiyyətli sosial-iqtisadi problemlərin həlli üçün yaradılıb və onun büdcəsi yalnız maaş, ofis xərclərindən ibarət olmamalıdır.
Bələdiyyələri birləşdirmək təcrübəsi olan fərqli ölkələrdəki araşdırmalar göstərir ki, xırda bələdiyyələrin ixtisar edilməsi inzibati xərcələrə ən yaxşı halda 5-7 faiz qənaət etməyə imkan verir. Bu nəticədən çıxış etsək və 2023-cü ildə ölkə üzrə bələdiyyələrin inzibati xərclərinin 34 milyon manat olduğunu nəzərə alsaq, yeni birləşmə 1,2 milyon manatlıq qənaətə imkan verə bilər. Lakin hətta hazırkı məhdud səlahiyyətlərini tam icra edə bilmələri üçün də bələdiyyələrin bir neçə yüz milyon manatlıq büdcəyə ehtiyacı var və həmin 1,5-2 milyon manatlıq potensial qənaət onların ən xırda dərdlərinə belə dərman olası deyil. Yeri gəlmişkən, Avropa Şurası ekspertlərinin Avropa ölkələrinə aid dəyərləndirmələrinə görə, yerli özünüidarə sisteminin effektiv fəaliyyət göstərməsi üçün bələdiyyə büdcələrinin məcmu məbləği ÜDM-in minimum 7%-i qədər olmalıdır. Azərbaycanda bu göstərici 0,05%-dən də azdır – Avropa üçün qəbul edilən səviyyədən az qala 150 dəfə aşağı.
Azərbaycanda bələdiyyə büdcələrinin adambaşına xərclərinin həcmi bəzi region ölkələrilə müqayisədə 45-50 dəfə azdır.
Bələdiyyələrin birləşməsi sahəsində dünya təcrübəsi və birləşmənin məqsədləri
Yerli özünüidarə orqanlarının birləşməsi, daha kiçik ölçülü bələdiyyələrin yerində daha böyük miqyasa malik strukturların yaradılması təcrübəsi dünyada geniş yayılıb. Lakin inkişaf etmiş ölkələrdə bu proses dəqiq işlənmiş, hədəf və məqsədləri aydın müəyyən edilmiş şəkildə, bütün maraqlı tərəflərin rəyləri nəzərə alınmaq şərtilə həyata keçirilir. Bunun üçün inzibati ərazi və əksmərkəzləşmə islahatı strategiyası hazırlanır. Miqyas effekti artırılaraq bələdiyyələrə daha geniş funksiyalar verən institusional imkanlar yaradılır. Həmçinin yerli özünüidarədə bütün birləşmiş kənd və qəsəbələrin təmsilçiliyi və iştirakçılığı mütləq qaydada təmin edilir.
Yaxın keçmişdə Türkiyə və Estoniyada əhali sayına minimum hədd qoymaqla bələdiyyələri birləşdirdilər. Bu ölkələrdə əhalisi 5000 nəfərdən az olan inzibati-ərazi vahidlərində bələdiyyə yaradıla bilməz. Həmin islahatlar nəticəsində ötən 15 ildə həm Türkiyədə, həm də Estoniyada bu qurumların sayı 3 dəfədən çox azalıb. Son 70 ildə birləşmələr və ərazi islahatları nəticəsində bələdiyyələrin sayı Belçikada 4 dəfə, Danimarkada 15 dəfə, Almaniyada 2 dəfə, Yunanıstanda 18 dəfə, İsveçdə 17 dəfə, Böyük Britaniyada 7 dəfə azalıb.
Bununla belə, Dünya Bankının 2022-ci ildə yaydığı tədqiqatdan aydın olur ki, hazırda Avropa Birliyi üzrə bütün bələdiyyələrin 28 faizinin əhalisi 2000 nəfərdən azdır. Bu göstərici Fransada 85, İtaliyada 44 faizdir. Amma, məsələn, Niderlandda bələdiyyələrin cəmi 1 faizini əhalisi 2000 nəfərdən az olanlar, 77 faizini isə əhalisi 20000 nəfərdən çox olan yerli özünüidarə qurumları təşkil edir. Bunlar bələdiyyəçiliyin yüksək səviyyədə inkişaf etdiyi ölkələrdir. Deməli, xırda bələdiyyələr müəyyən şərtlərdə hansısa problemlər yarada bilər, amma bu heç də həmişə həlledici maneə deyil.
Bələdiyyələrin ölçüsü yerli özünüidarə üçün hətta 10-cu problem də deyil…
Hazırda Azərbaycanda bələdiyyə institutunun inkişafının qarşısında duran ən azı ilk 10 problem arasında bələdiyyələrin böyüdülməsi məsələsi yoxdur. Bunu Avropa Şurası Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin son 20 ildə Azərbaycanda demokratiya ilə bağlı qəbul etdiyi 3 fərqli tövsiyələr paketində də aydın görmək mümkündür. Həmin paketlərdəki ən vacib tövsiyələrin bəziləri bunlardır:
· Azərbaycanda bələdiyyələrin səlahiyyətləri çox məhduddur və artırılmasına ehtiyac var. Yerli Özünüidarəyə dair Avropa Xartiyasının tələblərinə uyğun olaraq ictimai işlərin əhəmiyyətli hissəsi bu səlahiyyətlərin çərçivəsinə daxil edilməlidir;
· yerli idarəçilikdə paralellik aradan qaldırılmalı, bələdiyyələrlə hakimiyyət orqanları arasında münasibətləri tənzimləyən dəqiq hüquqi mexanizmlər yaradılmalıdır;
· bələdiyyələrin maliyyə potensialı çox məhduddur və gücləndirilməlidir. Yerli büdcə gəlirlərinin əsas hissəsinin vergilər hesabına formalaşdırılması üçün vergiyığma sahəsində bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin gücləndirilməsinə ehtiyac var;
· Bakıda Böyük Şəhər Bələdiyyəsi yaradılmalı və paytaxt statusu ilə bağlı ayrıca qanun qəbul edilməlidir.
Beləliklə, ötən dövrdə Konqresin Azərbaycanla bağlı qəbul etdiyi tövsiyələrin heç birində bələdiyyələrin ölçüsü yerli özünüidarənin inkişafına mane olan əsas problemlərdən biri kimi göstərilməyib, bu sahədə addımlar atılmasının vacibliyi önə çəkilməyib. Bələdiyyələrin maliyyə və səlahiyyət məhdudluğu, o cümlədən icra hakimiyyətindən asılılığı aradan qaldırılmadan növbəti birləşmə yerli özünüidarənin funksionallığının və icma həyatında rolunun artmasına hər hansı töhfə verməyəcək.
Xırda ölçülü bələdiyyələrin neqativ sosial-iqtisadi təsirlərini neytrallaşdırmaq üçün birləşdirmə variantına alternativ üsuldan – bələdiyyələrarası əməkdaşlıq modelindən istifadə etmək olar. Bu model məişət tullantılarını toplamaq və emal etmək istiqamətində, o cümlədən su-kanalizasiya sahəsində bir neçə bələdiyyənin ortaq şirkətlər təsis edərək xidmət göstərmələrini nəzərdə tutur. Təəssüf ki, Azərbaycanda bu cür mütərəqqi və modern mexanizmlər hökumətin gündəliyində ümumiyyətlə yoxdur.
